Kommunikationsstrategien und transnationale Öffentlichkeit

Entgegen des oft verwendeten Begriffs der "Weltöffentlichkeit" kann vorläufig keine Rede davon sein, dass es diese auch wirklich gibt. Wendungen wie "Amerika hat sich vor der Weltöffentlichkeit blamiert" oder "in der gesamten Weltöffentlichkeit herrscht Bestürzung" suggerieren zwar eine einheitliche und Staaten übergreifende Öffentlichkeit. In Wirklichkeit ist damit aber ein zuschauendes Weltpublikum gemeint, wobei die Vorstellung von Öffentlichkeit stark verkürzt wird: Denn die intermediäre Funktion von Öffentlichkeit - der Austausch von Regierenden und Regierten - kommt dabei nicht zur Geltung. Selbst für die "Westeuropäische Integration" ist ein Öffentlichkeitsdefizit zu beobachten.

Von Stefan Tobler

Historisch gesehen geht die Entstehung westlicher Demokratien mit der Entstehung von Öffentlichkeit einher. Dabei bildet die Öffentlichkeit jenen intermediären Raum, in welchem die Regierten ihre Bedürfnisse in Form von Wahlpräferenzen, Bürgerinitiativen oder Protesten manifestieren und die Regierenden ihre politischen Entscheidungen mit Blick auf die jeweilige Sachlage und ihre eigene Machterhaltung an den Willen der Regierten anzubinden versuchen. In modernen Gesellschaften ist die politische Öffentlichkeit in erster Linie eine massenmedial hergestellte Öffentlichkeit. Während aber der politische Geltungsraum territorial beschränkt ist, tendiert die kapitalistische Wirtschaft zu globaler Interaktion. Weil dieser ökonomische Integrationsprozess aber nicht von einer gleichzeitigen Globalisierung nationaler Öffentlichkeiten begleitet wird, resultiert ein doppeltes Defizit: Einerseits fehlt den nationalstaatlichen Bürgern ein übergreifender öffentlicher Adressat, an den sie ihre Bedürfnisse richten könnten (Öffentlichkeitsdefizit); andererseits sind die in internationalen oder supranationalen Arenen gefällten Entscheidungen mit einem Legitimationsdefizit behaftet, da sie nicht an eine internationale Zivilgesellschaft rückgekoppelt sind.

1. Öffentlichkeitsmodelle für Europa in einer fragmentierten Weltöffentlichkeit

Zur Lösung der genannten Probleme formuliert Jürgen Gerhards zwei Modelle einer Europäischen Öffentlichkeit: das Modell "einheitliche europäische Öffentlichkeit" und das Modell "Europäisierung nationaler Öffentlichkeiten" (Gerhards 1993):

Unter einer einheitlichen europäischen Öffentlichkeit wäre ein europäisches Mediensystem zu verstehen, das in verschiedenen europäischen Ländern Verbreitung findet. Ein europäisches Mediensystem scheitert allerdings aus drei Gründen: Erstens ist die Bereitschaft, Nachrichten in Fremdsprachen zu konsumieren klein; umgekehrt führt die Übersetzung derselben Nachrichten in mehrere Sprachen zu exorbitanten Kosten. Zweitens unterscheiden sich die europäischen Kulturen in einer Weise, dass sie sich nicht in einheitliche Formate giessen lassen. Drittens sind die eingespielten Sehgewohnheiten der Fernsehzuschauer in den verschiedenen Ländern sehr heterogen.

Die Chancen für eine Europäisierung der nationalen Öffentlichkeiten stehen besser. Darunter versteht Gerhards eine Konvergenz europäischer Themen in nationalen Öffentlichkeiten zum einen und eine Bewertung dieser Themen unter einer europäischen Perspektive zum andern. Allerdings stehen auch dieser Europäisierung gewisse Trägheitsmomente im Wege: Die Europa-Politik ist weitgehend Verwaltungstätigkeit mit geringem Nachrichtenwert. Eine öffentliche Diskussion zu europäischen Fragen ist zudem erschwert durch das Vorschlagsmonopol der Kommission. Die Europäischen Kommissare wiederum haben keine Rechtfertigungspflicht gegenüber den Bürgern, da sie nicht von diesen gewählt wurden. Und eine institutionalisierte oder ausserparlamentarische Opposition fehlt weitgehend. Auf der nationalen Ebene mangelt es an institutionalisierten Foren innerhalb der Politiksysteme zur Behandlung europäischer Themen. Schliesslich fehlt es am internationalen Austausch der Journalisten, und auch die Nachrichtengefässe für die nationale Auslandberichterstattung ist beschränkt.

Das Fazit das sich aus heutigen Beobachtungen ziehen lässt scheint eindeutig: Selbst wenn das gleiche Thema in mehreren nationalen Medienarenen Resonanz erhält, dominieren jeweils nationale Perspektiven. Und wenn das schon für den europäischen Raum zutrifft, so gilt das erst recht für die globale Öffentlichkeit. Die Weltöffentlichkeit muss daher verstanden werden als eine national fragmentierte Öffentlichkeit. 

2. Zwang zur Kooperation als Folge der Globalisierung

Die Globalisierung der Kapitalmärkte stellt Politik und Öffentlichkeit vor neue Herausforderungen. Dabei lassen sich folgende Globalisierungsfaktoren benennen:

Liberalisierung der Kapitalmärkte in den 70er Jahren als Folge des Zusammenbruchs der Bretton-Woods-Regimes

- Liberalisierung der Güter- und Dienstleistungsmärkte im Rahmen von GATT- und WTO-Verhandlungen

- Negative Integration der Europäischen Union als Abtretung nationaler Kompetenzen an supranationale Instanzen (Europäischer Gerichtshof) zwecks Verwirklichung des gemeinsamen Binnenmarktes

- Entwicklung neuer Informationstechnologien und deren Nutzung im Bereich von E-Banking und E-Commerce

- Zunehmende Bedeutung global operierender Konzerne

- Verbreitung des neoliberalen Paradigmas im OECD-Raum

Diese Entwicklungen in Richtung ökonomische Integration hatten aber auch drei nicht beabsichtigte Effekte zur Folge: Erstens hat der territorial gebundene Nationalstaat die Kontrolle über seine wirtschaftlichen Grenzen verloren. Als Beispiel für den Verlust staatlich souveräner Handlungsfähigkeit infolge der Globalisierung der Finanzmärkte gilt die Asienkrise im Jahr 1998. Zweitens sind die Nationalstaaten mit einem politischen Standortwettbewerb in bislang unbekannter Intensität konfrontiert. Besonders dramatisch lässt sich dies ablesen am internationalen Steuerwettbewerb. Drittens hat die Globalisierung Strukturen geschaffen, die auch für die organisierte Kriminalität opportun sind. So nimmt laut UNO die Tendenz ständig zu, dass illegale Gelder in die legalen Finanzkreisläufe eingespiesen werden.

Die Grundlagen der realen Volkswirtschaften werden durch die Globalisierung also zusehends bedroht. Wenn nun aber die Nationalstaaten gegenüber der global operierenden Wirtschaft ihre politische Handlungsfähigkeit zurückgewinnen wollen, sind sie zur Kooperation und zu mehr Regulierung auf internationaler Ebene gezwungen.

3. Kommunikationsverdichtungen und transnationale Öffentlichkeit

Einerseits ist die Weltöffentlichkeit national fragmentiert, andererseits besteht ein internationaler Kooperationszwang der Nationen im Zuge der wirtschaftlichen Globalisierung. Für Themen von internationaler Bedeutung fehlt aber der öffentliche Raum zur Wahrnehmung der Interessen auf Bürgerebene. Insofern bestehen für internationale Politikprozesse ein Öffentlichkeits- und Legitimationsdefizit. Denn von einer gemeinsamen Öffentlichkeit im Sinne Gerhards kann erst dann gesprochen werden, wenn vier Bedingungen erfüllt sind: Erstens ist ein Zusammenschluss nationaler Medienarenen notwendig. Dies setzt eine wechselseitige Beobachtung der nationalen Medien und eine gegenseitige Bezugnahme in der Berichterstattung voraus. Zweitens muss das medial zusammengeschlossene Publikum die gleichen Ereignisse und Politikprozesse beobachten, damit eine Verständigung auf der sachlichen Ebene möglich wird. Drittens sollten die Akteure internationaler Politikprozesse jeweils die selben und somit für die gemeinsame Öffentlichkeit beobachtbar sein. Viertens sollten die beobachteten Politikprozesse über die nationalen Medienarenen hinweg synchron verlaufen. 

Die Bedingungen, die zur Schaffung einer internationalen Öffentlichkeit notwendig sind, haben eine gewisse Ähnlichkeit mit internationalen Kommunikationsverdichtungen, wie sie in Konfliktfällen zu beobachten sind. Der Schluss liegt nahe, dass gerade Konflikte einen zeitweiligen Zusammenschluss nationaler Öffentlichkeiten bewirken oder zumin-dest begünstigen. Es stellt sich also die Frage, wie sich Kommunikationsverdichtungen definieren lassen und wann sie zu erwarten sind.

Die Annahme lieft nahe, dass Kommunikationsverdichtungen auf gesellschaftliche Probleme hinweisen, die einen erhöhten Auslegungs- und Klärungsbedarf haben. Gleichzeitig stellen Kommunikationsverdichtungen auch die Entscheidungssituation bei Problemlösungen dar. Je fundamentaler eine Bedrohungssituation wahrgenommen wird, desto heftiger fallen die Konflikte über Werte, Institutionen oder Handlungsalternativen aus. Mit Blick auf die Medien sind Kommunikationsverdichtungen erkennbar an gerichteter medialer Aufmerksamkeit (Diffusionsgrad) und signifikant gestiegener Berichterstattung (Intensität). In solchen Problemphasen beginnt ein Wettstreit um die Definitionsmacht über die richtige Sicht der Dinge zwischen allen wichtigen Akteursgruppen - inklusive den Medien selbst. Der Kommunikationsstil wird zudem emotionaler, moralischer und härter. 

4. Internationale Kommunikationsverdichtungen am Beispiel der internationalen Steuerpolitik

Von internationalen Kommunikationsverdichtungen kann geredet werden, wenn mehrere nationale Kommunikationsverdichtungen zeitgleich und zum gleichen Sachverhalt auftreten. Konkret findet das in internationalen Verhandlungsarenen zu Politikprozessen statt, bei denen die nationalen Regierungen einerseits zur Kooperation gezwungen sind, und andererseits nationale Interessen zu verteidigen haben. Wie das folgende Beispiel zeigt, trifft das insbesondere auf wirtschaftliche Themen zu. Es wurde eine Auswertung der Berichterstattung zur internationalen Steuerpolitik im EU- und OECD-Raum durchgeführt. Ausgewertet wurden alle Artikel zum Thema, die in den Leitmedien von Deutschland, Grossbritannien und der Schweiz erschienen sind. Der Zeitraum der Erhebung liegt zwischen 1996 bis Ende 2000. Die nationale Resonanzstärke bildet das Produkt aus dem Diffusionsgrad und der Intensität der Berichterstattung. Der Diffusionsgrad wird gemessen an der Anzahl Medien pro Woche, die sich zum Thema äussern und die Intensität an der Anzahl Artikel pro Woche. 

Der Diskursverlauf der verschieden Länder zur internationalen Steuerpolitik zeigt dabei Folgendes: Insgesamt sind drei Kommunikationsverdichtungen ablesbar. Alle weisen auf Problemsituationen hin, die Akteure und Medien in einen Wettstreit um die richtige Handlungsalternative brachten:

Bei der ersten Kommunikationsverdichtung handelt es sich um eine nationale britische Kommunikationsverdichtung. Konkret geht es um die Festlegung der britischen Position im Rahmen der europäischen Steuerharmonisierung. Oskar Lafontaines droht, den britischen Rabat neu zu verhandeln und das Vetorecht in Steuerfragen zu streichen, falls Grossbritannien nicht in die Steuerharmonisierung einlenke. Das ruft die EU-feindliche Presse sowie die politische Opposition auf den Plan und drängt die britische Regierung in die Defensive. Die Situation klärt sich, als Tony Blair - entgegen seinen Willen, sich konstruktiv in Europa zu engagieren - erklärt, man werde das Veto ergreifen, falls britische Interessen gefährdet würden.

Eine schwache internationale Kommunikationsverdichtung kann festgestellt werden zum Zeitpunkt des EU-Gipfels in Helsinki. Auch hier gerät die britische Regierung massiv in die Defensive. Von europäischer Seite (Kommission, Deutschland, Frankreich und Italien) wird auf Grossbritannien Druck ausgeübt, das Steuerharmonisierungsprojekt nicht zu sabotieren; die britische Öffentlichkeit hingegen prangert die Regierung des Verrats nationaler Interessen an. Bekanntlich ergreift Blair am EU-Gipfel das Veto und bringt das Koexistenzmodell zu Fall. Stattdessen plädiert Grossbritannien für einen Informationsaustausch zwischen den Steuerbehörden und folglich für eine Abschaffung des Bankgeheimnisses. Die Folge ist ein signifikanter Anstieg der Berichterstattung in der Schweiz. 

Es kommt zu einer starken internationalen Kommunikationsverdichtung anlässlich des EU-Gipfels in Feira, an dem die EU die Abschaffung des Bankgeheimnisses beschliesst. Dabei geraten Staaten mit einem Bankgeheimnis ins Visier, und der internationale Druck auf die Schweiz steigt.

Das Beispiel zeigt, dass ausgehend von Konfliktsituationen transnationale Öffentlichkeiten entstehen können. Dabei wird der Politikprozess vorwiegend aus der Perspektive nationaler Interessen und weniger aus einer europäischen oder globalen Perspektive in den Medien bewertet. Trotz dieser Fragmentierung in nationale Öffentlichkeiten sind aber zuweilen transnationale Öffentlichkeitsfenster zu beobachten.

Zusammengefasst kann gesagt werden, dass es keine einheitliche Öffentlichkeit in Form einer internationalen Medienarena gibt - weder für Europa noch für eine Weltöffentlichkeit. Die Globalisierung hat jedoch Effekte zur Folge, die Nationalstaaten zur Kooperation auf internationaler Ebene zwingen, wenn sie ihre verlorene nationale Problemlösungsfähigkeit gegenüber der global operierenden Wirtschaft wiedererlangen wollen. Da für entsprechende Aushandlungsprozesse eine gemeinsame Öffentlichkeit fehlt, besteht ein Öffentlichkeits-, Transparenz- und Legitimationsdefizit für globale und transnationale Verhandlungen. Vor dem Hintergrund des Kooperationszwangs werden jedoch konfliktinduzierte internationale Kommunikationsverdichtungen begünstigt. Diese können als Indikator gelten für einen Zusammenschluss nationaler Öffentlichkeiten zu zeitweiligen transnationalen Öffentlichkeitsfenstern. Denn internationale Kommunikationsverdichtungen beschreiben Problemphasen, in welchen relevante Akteure in einen Wettkampf um die Definitionsmacht über auszuhandelnde Regeln geraten. Damit sind aber die konstatierten Öffentlichkeits- und Legitimationsdefizite noch nicht behoben. Denn für die nächsten Jahrzehnte ist mit einer Zunahme an Politikfeldern zu rechnen, die als Folge der Globalisierung internationale Verhandlungsarenen beschäftigen werden. Zu nennen wären etwa Gesundheits-, Migrations-, Technik- und Umweltfragen. Über eine Verstärkung ausserparlamentarischer Netzwerke besteht jedoch die Chance, dass vermehrt transnationale Öffentlichkeiten entstehen.

Stefan Tobler arbeitet im Forschungsbereich Öffentlichkeit und Gesellschaft der Universität Zürich. Der Text wurde am Mediensymposiums Luzern 2000 als Referat gehaltenen und erscheint im Band 7 der Reihe Mediensymposium Luzern.

Literatur:

Gerhards, J. (1993): Westeuropäische Integration und die Schwierigkeiten der Entstehung einer europäischen Öffentlichkeit, in: Zeitschrift für Soziologie, Heft 2, 96-110.

Neidhardt, F. (1994): Öffentlichkeit, öffentliche Meinung, soziale Bewegungen, in: ders. (Hrsg.): Öffentlichkeit, öffentliche Meinung, soziale Bewegung, Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 7ff.

Radaelli, C. (2000): The Future of EU Tax Policy. From Harmful Tax Competition to EU Corporate Tax Reform.

Scharpf F. (1999): Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?

Tobler, S (2001): Kommunikationsverdichtung und Deutungsstruktur. Zur medialen Diffusion globaler Politik-prozesse. Das Beispiel "schädlicher Steuerwettbewerb" in der EU und OECD, Lizentiatsarbeit (Arbeitstitel).