Fernsehen ohne Grenzen im digitalen Zeitalter
Zur Debatte über die Neufassung der europäischen Fernsehrichtlinie

Seit der fortschreitenden Digitalisierung und Konvergenz der Medien ist nichts mehr, wie es war. Neue Verhältnisse brauchen neue Regelungen. Der Entwurf zur Neufassung der europäischen Fernsehrichtlinie versucht Antworten auf diese ordnungspolitische Herausforderung zu finden. Mit der Debatte ist ein Interessenstreit entfacht, der vermuten lässt, dass auch medienpolitisch kein Stein auf dem anderen bleibt.

Von Wolf Ludwig

Europa hatte sich wieder mal viel vorgenommen. Die EU-Kommission legte im Dezember 2005 einen Entwurf zur Neufassung der europäischen Fernsehrichtlinie, auch "Fernsehen ohne Grenzen" genannt, vor.(1) Dieser soll sowohl auf Herausforderungen wie Digitalisierung und Konvergenz der Medien reagieren als auch die Regulierung audiovisueller Inhalte in verschiedenen Mediengattungen angleichen, einschliesslich mobiler Verbreitungswege und Internet. Aus dem guten alten Fernsehen werden "audiovisuelle Mediendienste", die bisherigen "Rundfunkveranstalter" heissen künftig "Mediendienstanbieter" - dem Vokabular und Zeitgeist gemäss ist auch eine Umbenennung in "Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste" im Gespräch. Die Novelle soll, so der Zeitplan, noch in diesem Jahr vom Europäischen Parlament verabschiedet werden.

Kaum lag der Entwurf auf dem Tisch, gab's auch schon heftigen Streit um die Novelle der Fernsehrichtlinie, die gleich in mehreren Bereichen viel Zündstoff enthält. Zentraler Teil der Neufassung sind allfällige Änderungen bei den Werbevorschriften. Die Beschränkung der Werbezeit soll künftig auf maximal zwölf Minuten pro Stunde festgeklopft werden. Dagegen werden die Bestimmungen zu Abstandsregeln und zur verabreichten "Tagesdosis" gelockert. Über weitere Regelungen zur Produktplatzierung wie zur Schleichwerbung wurde bis zuletzt ein heftiger Grundsatzstreit ausgetragen.

Die Erwartungen an das neue Regelwerk waren hochgesteckt. Die Interessen nicht nur unter den Mitgliedsstaaten und deren Medienpolitiker, sondern insbesondere die am Konsultationsprozess beteiligten Verbände und Heerscharen von Lobbyisten konnten unterschiedlicher kaum sein. So fürchtete die Internetwirtschaft eine "Überregulierung" nebst einer Doppelung von Regulierung durch das Nebeneinander von Fernsehrichtlinie und E-Commerce-Richtlinie.(2) Die deutschen Privatsender (VPRT) wollten gleich einen "zukunftsfähigen Rechtsrahmen fürs digitale Zeitalter" und forderten die immer gleiche Reduzierung der bislang restriktiven Werbevorschriften auf Grundregeln, die keine quantitativen Vorgaben mehr enthalten (vgl. heise.de 20.09.05).

Auch der IT-Branchenverband Bitkom hat in einer umfangreichen Stellungnahme einen Katalog voller Änderungswünsche vorgelegt und nachdrücklich vor einer "Content-Richtlinie" und "der Übertragung veralteter Fernsehregeln auf sämtliche audiovisuelle Medien" gewarnt. Bitkom-Pressesprecher Maurice Shahd will Produktplatzierungen gar "aus der Grauzone holen". Diese Form von Werbung "findet ja bereits statt, nur dass es nicht so bemerkt wird, weil es unterschwellig ist", so Shahd. Konsequenterweise "wünsche sich die Industrie eine komplette Abschaffung der Werbezeitbeschränkung, die anfänglich von der EU auch geplant war", meint der Bitkom-Mann (vgl. heise.de 06.10.06 sowie pressetext.ch 10.05.06).

Grundsätzliches und Ordnungspolitisches

Neben den üblichen Begehrlichkeiten und Interessengelagen der Kommerzlobby geht es bei der Neuregelung des europäischen Medienmarkts um viel Grundsätzliches und Ordnungspolitisches: Um so zentrale Fragen wie Abgrenzung, Geltungsbereiche und Reichweite. Dazu gehören beispielsweise Überlegungen, welche von Nutzern generierten Internetangebote berücksichtigt oder explizit aus der neuen Richtlinie ausgeschlossen werden sollen; oder ob Video-Spiele, Wettplattformen oder Angebote, bei denen der Bewegtbildanteil nur eine marginale Rolle spielt, aussen vor bleiben sollen. Zudem entstehen auch im Mobilfunk vermehrt Services, welche die herkömmlichen Grenzen zwischen Rundfunk und Datendiensten verwischen, wie "Fernsehen auf Abruf" (TV on Demand), Handy-TV und dergleichen mehr. Dabei wird in der Debatte zwischen so genannten "linearen Diensten" wie herkömmlichen Vollprogrammen und "nicht-linearen Angeboten" wie Video on Demand unterschieden. Als wesentliche Kriterien für eine notwendige Abgrenzung stehen die "potenzielle öffentliche Verfügbarkeit", eine nicht-wirtschaftliche Zielsetzung, die redaktionelle Verantwortung oder der festgelegte Zeitplan eines Programmmachers zur Diskussion (vgl. heise.de 01.06.06 und 14.11.06).

Hochaktuell und spannend ist auch die Frage der Ko- oder Selbstregulierung. In einer gemeinsamen Studie des Hamburger Hans-Bredow-Instituts für Medienforschung und des Instituts für Europäisches Medienrecht (EMR) in Saarbrücken wurde zu Jahresbeginn vermerkt, dass "neue Technologien und Internationalisierung zu weit reichenden wie fundamentalen Veränderungen innerhalb der EU führen" und "staatliche Regulierung vor neue Herausforderungen stellen. Bewährte traditionelle Regulierungsmodelle könnten sich unter den veränderten Umständen als unbrauchbar erweisen." Auch sei "die Rolle des Staates und supranationaler Institutionen wie der EU neu zu definieren". Ko-Regulierung werde dabei "von vielen als Mittel zur besseren Regulierung gegenüber traditionellen Konzepten betrachtet". Dies werfe jedoch auch "fundamentale Fragen der Legitimierung" auf. Die Medienforscher warnen jedenfalls davor, dabei den Bock zum Gärtner zu machen oder "den Fuchs mit der Aufsicht des Hühnerstalls zu betrauen, wenn man der Industrie die Regulierung ihrer selbst überlässt".(3)

Brücken zwischen Aufsicht und Selbstregulierung

Eine weitere Voraussetzung für angemessene Regulierung nennt EMR-Geschäftsführer Alexander Scheurer: "Damit man von Koregulierung sprechen kann, muss die entsprechende Regelung im Gesetz stehen und gleichzeitig muss es eine Brücke zwischen staatlicher Aufsicht und den Selbstregulierungsorganisationen geben". Die Schwierigkeit dabei sei, dass "manche Länder noch keinerlei Selbstregulierung kennen während es in anderen Bereiche gibt, die komplett der Selbstregulierung überlassen sind, wie der Pressebereich" (vgl. heise.de 02.05.05). Auch der Jugendmedienschutz gilt in Deutschland als Modellfall für gut funktionierende Ko-Regulierung. Die Medienexpertin der grünen Fraktion im EU-Parlament, Helga Trüpel, will "nicht die gleiche Regelungsdichte für audiovisuelle Inhalte im Internet wie im klassischen Fernsehen". Auch ein Überstülpen von Auflagen für TV-Sender auf Internetanbieter komme nicht in Frage, so die grüne EU-Parlamentarierin weiter, weil damit Eingriffe in die Presse- und Informationsfreiheit verbunden wären (vgl. heise.de 31.03.06).

Weitere Knackpunkte bei der andauernden Novellierung kamen auch bei den jüngsten Münchner Medientagen zur Sprache. Im Spannungsfeld von Regelungen über Product Placement, Schleichwerbung, neue Werbeformate, Jugend- und Verbraucherschutz bis Qualitätssicherung sehen Kritiker ausserdem bisher verbindliche Massstäbe und Gebote der Medienzunft gefährdet. Für die Generalsekretärin der ARD, Verena Wiedemann, "ist Produktplatzierung ein Eingriff in die redaktionelle Unabhängigkeit. Es wäre ein grosser Verlust für die Glaubwürdigkeit der Medien, würde man den Grundsatz der Trennung von Werbung und Programm aufgeben", warnte Wiedemann. Welche weit reichenden Wirkungen ein generelles Verbot von Produktplatzierung fürs Fernsehen in Europa haben könnte, wurde in München am Beispiel der neuesten Bond-Verfilmung deutlich. Denn Hollywood-Produktionen verzichten in der Regel nicht auf Produkt- oder Markenplatzierungen, was europäische Medienpolitiker, mit Ausnahme der Briten, gerne restriktiv handhaben würden.

Von der Angleichung nach unten

Die EU-Kommission möchte in ihrem Vorschlag diese Frage daher flexibel regeln: liberal bei fiktionalen Produktionen, TV-Serien und Sportprogrammen, streng und ausschliesslich jedoch bei Nachrichtensendungen, Dokumentationen und Kindersendungen. Für Verfechter klarer Verhältnisse wie den Vorsitzenden der Gemeinsamen Stelle der deutschen Landesmedienanstalten, Norbert Schneider, gehen solche Formel-Kompromisse zu weit: "Warum muss die Einheitlichkeit der Gesetze immer durch ein Absenken des Niveaus und nicht durch ein Anheben passieren?", gibt der Aufseher zu bedenken (vgl. heise.de 19.10.06). Doch selbst Befürworterinnen von restriktiven Regelungen wie die grüne Europapolitikerin Rebecca Harms, Mitglied im Industrieausschuss, räumen ein, dass sämtliche Jugendschutzbestimmungen und Selbstverpflichtungen der Wirtschaft in den letzten Jahren nicht verhindern konnten, dass weiterhin und zunehmend Gewaltdarstellungen und Pornographie verbreitet werden. Als Gegenrezept empfiehlt die erfahrene Fernsehfrau daher "eine gute Erziehung der Kinder" wie eine Verbesserung der Medienkompetenz (vgl. heise.de 31.03.06).

Ein vorläufiger Durchbruch beim Disput um die Novelle vor der ersten Lesung des Kommissionsentwurfs Mitte Dezember im EU-Parlament zeichnete sich jüngst durch ein Kompromisspapier der derzeit finnischen Ratspräsidentschaft ab. Ausgerechnet die EU-Kultusminister wie der Kultur- und Medienausschuss des Parlaments haben sich mehrheitlich für lockere Klauseln ausgesprochen, die Produktplatzierungen in TV-Beiträgen weit gehend freien Lauf lassen, wie die Berichterstatterin des Ausschusses und CDU-Euro-Parlamentarierin Ruth Hieronymi vorgeschlagen hatte (vgl. heise.de 14.11.06). Für Vertreter von öffentlich-rechtlichen Anstalten ist der hohe Stellenwert von Product Placement im Gerangel um Werbebeschränkungen offenkundig, weil vermehrt neue digitale Recorder auf den Markt kommen, die herkömmliche Werbeblöcke einfach überspringen (vgl. onlinereports.ch 25.07.05).

Für die Schweiz als Nicht-Miglied der Europäischen Union hat die Europäische Fernsehrichtlinie und deren aktuelle Überarbeitung "keine unmittelbare Wirkung. Mittelbar ist das Regelwerk aber insofern von Bedeutung, als es die Medienlandschaft in Europa massgeblich mitgestaltet", so das Fazit von Rolf Weber und Dirk Spacek von der Universität Zürich in einem früheren Beitrag des Medienhefts (2004: 28). Auch aufgrund der "völkerrechtlich starken Verflechtung der Schweiz" lassen sich rundfunkrechtliche wie medienpolitisch brisante Problemstellungen "nicht mehr im Alleingang lösen" (ebd.). Der Heimatschutz - nicht nur in der Medienpolitik - ist ein Auslaufmodell. Auf die Fortsetzung der Debatte zur Novellierung der EU-Fernsehrichtlinie in der Schweiz darf man gespannt sein.

Wolf Ludwig ist freier Journalist und Co-Präsident von Comunica-ch, der Schweizer Plattform zur Informationsgesellschaft.

Quellen:

(1) Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit, Brüssel, 13.12.2005:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/de/com/2005/com2005_0646de01.pdf

(2) EU-E-Commerce-Richtlinie, Fassung vom Februar 2000:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32000L0031:DE:NOT

(3) Hans-Bredow-Institut und Institut für Europäisches Medienrecht (EMR) (2006): Final Report, Study on Co-Regulation Measures in the Media Sector, Hamburg/Saarbrücken, Draft 13.10.2006:
http://www.hans-bredow-institut.de/forschung/recht/co-reg/Co-Reg-Draft_Final_Report.pdf

Literatur:

Knechtli, Peter (2005): Medien-Privatisierung: Europäische Allianz für den Service public. Spitzengremien von ARD, ZDF, ORF und SRG debattierten in Basel Strategien gegen Medien als blosse Handelsware. In: onlinereports.ch vom 25.07.2005:
http://www.onlinereports.ch/2005/ARDSRGgremientagung.htm#

Osusky, Linda (2006): Informationswirtschaft schiesst sich auf EU-Fernsehrichtlinie ein.
pressetext.ch vom 10.05.2006: http://www.pressetext.ch/pte.mc?pte=060510042 

Weber, Rolf H./ Spacek, Dirk (2004): Ausländische Werbefenster und Heimatschutz. Was sagt die internationale Rechtsordnung? In: Medienheft-Dossier 21, 28.05.2004, S. 24-29:
http://www.medienheft.ch/dossier/bibliothek/d21_WeberSpacek.html

heise online hat eine umfangreiche News-Dokumentation zum Thema EU-Fernsehrichtlinie zusammengestellt. Für diesen Beitrag herangezogen wurden folgende Meldungen:

- Europa auf dem Weg zur Koregulierung der Wissensgesellschaft. heise news vom 02.05.2005: http://www.heise.de/newsticker/meldung/59197

- Privatsender fordern Rechtsrahmen fürs digitale Zeitalter. heise news vom 20.09.2005: http://www.heise.de/newsticker/meldung/64088

- Grüne wollen Netz-TV nicht wie klassisches Fernsehen reguliert wissen. heise news vom 31.03.2006: http://www.heise.de/newsticker/meldung/71511

- IT-Branchenverband will EU-Fernsehrichtlinie zurechtgestutzt wissen. heise news vom 01.06.2006: http://www.heise.de/newsticker/meldung/73764

- Social Networking soll nicht von Fernsehrichtlinie erfasst werden. heise news vom 06.10.2006: http://www.heise.de/newsticker/meldung/79138

- Medientage: Ciao, Mr. Bond? heise news vom 19.10.2006:
http://www.heise.de/newsticker/meldung/79742

- EU will Türen für Product Placement im TV öffnen. Heise news vom 14.11.2006:
http://www.heise.de/newsticker/meldung/80983

Weiterführende Literatur:

Puppis, Manuel (2003): Rundfunk zwischen Aufsicht und Selbstverantwortung. In: Medienheft Politik, 16.01.2003: http://www.medienheft.ch/politik/bibliothek/p19_PuppisManuel.html

Medienheft Dossier 16: Rundfunkpolitische Modelle im Wandel. 09.10.2001:
http://www.medienheft.ch/dossier/archiv/uebersicht_16.html